全国土地日丨北京市规划自然资源委主任张维：以全域管控之力 谋耕地保护之实
导读
今年6月25日是第30个全国“土地日”，今年的宣传主题为“节约集约用地，严守耕地红线”。市规划自然资源委主任张维在中国自然资源报发表署名文章《以全域管控之力 谋耕地保护之实》，全面介绍北京市努力实现耕地数量质量生态三位一体保护，促进土地节约集约利用的工作实践。
中国是世界上最大的粮食消费国，自2013年之后也一直是最大的粮食进口国，保障粮食安全、解决好14亿人口的吃饭问题是中国经济的头等大事。然而，中国人均耕地面积少、农村劳动力减少，加之农业供给结构不平衡、农业生产成本上升等问题，给粮食安全、食物安全、农业安全造成了持久高压。
新冠肺炎疫情当前，伴随着国际国内形势的变化，如何提升我国粮食自给能力和人口经济密集地区物流运输配送能力，关系重大。这一背景之下，全力落实好耕地保护工作，保证数量、改善结构、提高质量，充分发挥土地资源供给对粮食安全的基础性作用，意义深远。
对于北京而言，尽管北京市耕地比例相对较小，永久基本农田仅占市域面积的6%，但在这样一个人口超过2150万、城镇化率将近87%的首都城市和超大城市之内，保留好、保护好为数不多的农业资源显得弥足珍贵。北京的耕地不仅是农民从事大田农业的生产载体，也是市民休闲游憩的共享田园；这些耕地不仅要保障一部分日常的蔬菜和肉蛋奶供应，还要在遭遇灾变和疾病的危机管理期为整个城市提供“保命、续命”的口粮。
因此，做好北京的耕地保护工作首先是个思想认识问题，要跳出农田论农田、跳出农业论农业，站在首都发展、绿色发展、长远发展的高度，把耕地保护与三农发展、城市发展、生态发展紧密结合起来，深入促进城乡融合发展、推动超大城市治理体系和治理能力现代化。为此，要正确研判耕地保护空间乃至非建设空间、非都市区域的功能定位，系统解决农业资源收缩、耕地空间布局散碎远、农民生产积极性不高等结构性问题。
为此，北京市以落实新一轮北京城市总体规划（以下简称“总体规划”）为统领，严格划定并落实永久基本农田保护红线，深入做好200万亩耕地保护空间落地落图，并结合实际同步探索耕地保护相关激励机制，做实耕地空间规划统筹、做精农业资源优化配置、做新耕地保护与综合利用机制，从而进一步系统性地推进首都人地共荣与土地资源永续利用。
总体规划强调，“坚决落实最严格的耕地保护制度，坚守耕地规模底线，加强耕地质量建设，强化耕地生态功能，实现耕地数量质量生态三位一体保护，2020年耕地保有量不低于166万亩”。同时，总体规划延续了《北京市土地利用总体规划（2006—2020年）》“三圈九田多中心”的土地利用总格局，提出“严格划定永久基本农田，按照依托现实、空间和谐、集中连片、不跨区界的原则，进一步调整优化 9个永久基本农田集中分布区，2020年永久基本农田保护面积150万亩。”
在此基础上，北京市在分区规划阶段进一步落实最严格的耕地保护和节约用地制度。开展200万亩耕地保护空间落图落地工作，全市上报永久基本农田储备区约15万亩，耕地保有量储备区约35万亩。由此，北京市确立了以150万亩永久基本农田、166万亩耕地保有量和200万亩耕地保护空间为核心、层层递进的耕地保护规模底线。与此同时，北京市也在积极探索创新，努力实现耕地保护战略思路上的“三个转变”。
1从分头管控到三线协同
农业空间与生态空间、城镇空间紧密关联，永久基本农田红线与生态保护红线、城镇开发边界相互影响，如果只谈耕地保护那就脱离了全域国土空间的总体格局，就会将耕地这一种用途孤立、将耕地保护空间置于“孤岛”境地。随着三条控制线划定权责统一划转至自然资源部，北京市也在系统推进三线综合工作，及时纠正“边界不清晰、功能不纯粹、管理不完善”问题。
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构建“一库三图”（即在全市“现状一张图”“规划一张图”和“审批一张图”基础上形成全市统一的空间规划数据库），解决用地冲突，杜绝过去曾经出现的同一块用地在城规、土规、环规中分属三种用途的极端现象。
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规避三线交叉重叠问题，明晰协调规则、明确避让关系，规定除了永久基本农田避让生态保护红线核心区，其他边界原则上都应避让永久基本农田。
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突出耕地保护空间对维护城市结构、控制城市蔓延的作用，一方面妥善落实城市周边永久基本农田划定，另一方面严格管控新增规划建设用地占用现状耕地，考虑将部分规划建设用地调整为战略留白用地，适时冻结、延期启用。
快速城市化时期北京的耕地空间实际上受到城市建设、农村建设、绿化建设的三重挤压。如今要真正转变方式、加强耕保力度，就不能就耕保论耕保，关键是通过给其他用地的扩张“降冲动”来实现为耕地保护“加保险”。
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确立“控红、保黄、蓄蓝、留白、增绿”的总体性战略思路，把耕地保护和非建设空间管控、增加绿色空间总量作为一个整体来对待。
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重点落实城乡建设用地减量，北京市2018年首次实现了现状城乡建设用地净减量34.55平方公里，成为全国第一个真正减量发展城市，2019年又继续减量30平方公里，减量发展战略为近两年耕地保护缓解了巨大压力。
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大力推进拆违腾地之后的还耕复绿工作，2020年北京市计划腾退用地4000公顷，并将实施重心放在地上物清理和后续复耕复绿环节。
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制定关于通过村庄整体改造推进农村宅基地改革试点的工作方案，持续深化农村土地制度改革试点，统筹协调好农村与农地的管控发展关系。
传统土地利用规划更多强调耕地保护的数量，今后我们在国土空间规划中则更突出“质量双保”，既要保指标、保总量，也要保结构、保质量。
近年来，北京市着重发挥规划引领耕地保护的作用，强化目标导向，而不是过多地迁就现状。以引导永久基本农田集中连片为例，针对北京市永久基本农田空间布局较为零散的问题，结合分区规划划定的“大田”规划实施引导区，通过建立分区规划统筹维护工作机制，逐步将“大田”内拆违复垦新增的耕地与“大田”外零散分布的耕地进行空间等量置换，并补划入永久基本农田，不断引导永久基本农田向“大田”内聚集并实行集中连片保护目标。
一年来，北京市坚决治理涉农涉地问题，建立健全了一系列政策措施，扎实推进了一系列专项治理。
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清理整治“大棚房”问题，杜绝打着设施农业的旗号变相占用耕地行为，恢复农业生产功能面积1200余亩，并坚决防止“大棚房”问题反弹。
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强化规划引领精准拆违腾地，2018年至2019年全市拆除违法建设约10万处，腾退土地约1.3万公顷，牢牢守住耕地保护红线。
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进一步加强农村集体土地管理，加快建立健全“村地区管”机制，同时严格规范涉地经济合同管理，严防非法变更土地用途、严防农民集体利益流失。
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明确耕地保护责任目标，市长与各区区长签订《年度耕地保护目标管理暨永久基本农田保护责任书》，严守耕地及永久基本农田保有量、确保耕地真实性和质量底线。
北京市在第三次全国国土调查工作中强调国土调查的过程是推进总体规划实施、调整空间结构、谋划减量发展的过程，也是推进首都生态文明建设的过程。在确保数据“真实、准确、可靠”的基础上，
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重点强调讲清耕地真实现状，讲清耕地和其中的园地林地等地类之间的合理转换关系，守住“不破坏耕作层”底线；
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细分新增林地来源，协调解决“林耕冲突”，优化完善造林绿化用地方案，梳理形成135万亩造林绿化潜力资源，并着手进一步规范平原造林后备用地资源筛查登记；
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加大土地整治力度，扩大新增耕地指标来源。
贯彻落实国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》，北京市作为8个试点省市之一，进一步细化了承接国务院授权和委托用地审批权工作的实施方案，从土地节约集约角度，从严落实国策，用好试点政策，确保用地审批权“放得下、接得住、管得好、出经验”，不负中央的信任。
为此，我们以体检评估为重要手段、深入推动督察整改和组织自主督察工作。
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完善市自然资源和国土空间规划督察体系，整合土地督察、专责监督职能，重点督察各区政策执行、规划实施、耕地保护和节约集约用地制度落实等情况，变被动接受督察为自主督察。
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继续开展总规实施重点任务落实、永久基本农田中“三调”建设用地整改、分区规划建设用地与永久基本农田重叠、村级工业大院清理整治等专项督察，启动200万亩耕地落图、落实总规各区减量发展、拆除腾退用地等专项督察。
农业比较效益低是农业结构调整和城乡建设占用耕地的重要原因，为加快推动构建耕地保护长效机制，北京市研究出台了系列政策性文件，不断完善具有区域特色的耕地保护政策体系。
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贯彻落实国办发〔2018〕2号文件精神，市政府办公厅修订印发了《北京市耕地保护责任目标考核办法》。
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为加强北京市土地整治项目管理，制定印发了《北京市规划和自然资源委员会土地整治项目验收管理办法》。
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积极开展耕地保护激励补偿机制研究，正在研究制定《北京市耕地保护激励补偿办法》。
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紧紧围绕所有者权益实现，制定北京市自然资源资产产权制度改革方案，着力以完善承包地三权分置等进一步强化耕地资源和农业生产者权益保护。
贯彻落实国办发〔2018〕2号文件精神，市政府办公厅修订印发了《北京市耕地保护责任目标考核办法》。
为加强北京市土地整治项目管理，制定印发了《北京市规划和自然资源委员会土地整治项目验收管理办法》。
积极开展耕地保护激励补偿机制研究，正在研究制定《北京市耕地保护激励补偿办法》。
紧紧围绕所有者权益实现，制定北京市自然资源资产产权制度改革方案，着力以完善承包地三权分置等进一步强化耕地资源和农业生产者权益保护。
此外，随着新冠肺炎疫情问题的复杂性日益凸显，强调“缩短食物里程”理念，为发展都市型现代农业预留充足空间和政策窗口，使一部分耕地在使用方式上进一步兼顾农业生产和生态安全双重功能，鼓励农村土地活化使用和复合利用，应该也是未来需要积极探索的方向。
文章来源：北京规划自然资源
图片来源：文章头图来源于中国自然资源报，段学锋摄；文中图片来源于北京日报